城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。習近平總書記歷來高度重視城鄉融合發展，作出一系列重要論述，深刻揭示了城鄉變化趨勢和發展規律，科學闡明了城鄉融合發展的目標方向和實踐路徑。作為習近平經濟思想的重要組成部分，習近平總書記關于城鄉融合發展的重要論述內容豐富、體系完整，創新發展了馬克思主義城鄉關系理論，具有鮮明的創新性和時代性，是新時代推進城鄉融合發展的根本遵循，為探索中國特色城鄉融合發展之路指明了正確方向。
深刻揭示城鄉變化趨勢和發展規律
城市是人口和非農產業集聚并達到一定規模的地域空間形態，鄉村則是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體。城市與鄉村作為兩種不同類型的地域綜合體，其演變和發展具有自身的規律性。推進城鄉融合發展必須科學把握城鄉演變趨勢，認識、尊重、順應城鄉演變和發展規律。習近平總書記在關于城鄉融合發展以及城市和鄉村發展的論述中，高度重視尊重客觀規律，從三個方面深刻揭示了城鄉演變趨勢和發展規律。
一是深刻揭示發展階段轉變趨勢。城鄉發展不平衡是發展中國家普遍面臨的問題。中國是一個發展中國家，城鄉發展不平衡問題較為突出，這種不平衡是在長期的歷史發展過程中由多種因素綜合作用形成的。要根本解決這種不平衡問題，必須推進城鄉發展一體化，更加重視鄉村發展。習近平總書記指出，推進城鄉發展一體化，是工業化、城鎮化、農業現代化發展到一定階段的必然要求，是國家現代化的重要標志。從國際經驗看，隨著經濟社會的發展，各國大體經歷了從二元分割到城鄉一體的重大轉變。黨的十六屆五中全會提出實行工業反哺農業、城市支持農村，黨的十八大又將推動城鄉發展一體化作為重大任務。2015年，習近平總書記在主持十八屆中央政治局第二十二次集體學習時，作出我國“具備了支撐城鄉發展一體化物質技術條件，到了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段”的重要判斷。這一判斷符合世界城鄉發展趨勢和中國發展實際，為我國城鄉發展政策轉型奠定了基礎。經過改革開放以來的持續快速發展，到2014年我國人均國內生產總值已達到7500美元左右，城鎮化率為54.77%，綜合國力和政府財力顯著增強，全國一般公共財政收入邁上14萬億元臺階，制造業規模位居世界第一，農業農村改革發展也取得積極成效，已經具備推進城鄉發展一體化的物質條件、組織條件和制度條件。
二是深刻揭示城鄉關系演變規律。隨著城鎮化的不斷推進，鄉村人口和非農產業將不斷向城鎮集聚，鄉村人口、就業和經濟總量所占的比重將逐步下降，而城鎮所占的比重將逐步提升。同時，城市與鄉村因功能定位不同，二者功能互補、互促互進、共生共存。然而，在之前的學術研究和實踐探索中，城鄉之間這種共生共存關系往往被忽視，以至于有些人單純根據“城升鄉降”趨勢而忽視或者遺忘鄉村。習近平總書記高度重視城鄉發展問題，對城鄉關系演變規律進行了系統歸納總結。2018年，在十九屆中央政治局第八次集體學習時，習近平總書記明確指出，“在現代化進程中，城的比重上升，鄉的比重下降，是客觀規律，但在我國擁有近十四億人口的國情下，不管工業化、城鎮化進展到哪一步，農業都要發展，鄉村都不會消亡，城鄉將長期共生并存，這也是客觀規律”。這種全面系統的歸納充分體現了馬克思主義的辯證思維，有助于科學認識和全面把握城鄉演變規律，消除人們在思想上存在的一些認識誤區。需要認識到的是，農村承擔著保障糧食安全、生態安全和農產品穩定安全供給的重任，農村穩定是社會穩定的基礎，鄉村全面振興是民族復興的關鍵，絕不能因為鄉的比重下降就看輕甚至否定鄉村的重要性。正如習近平總書記所指出的，“任何時候都不能忽視農業、忘記農民、淡漠農村”。
三是深刻揭示城鄉發展規律。無論是城市還是鄉村，都具有自身的發展規律。推進城鄉融合發展，必須遵循城市發展規律和鄉村發展規律，不能照搬城市的做法來推進鄉村發展建設。然而，迄今為止，人們對城鄉發展規律的認識還不夠深入，仍存在一些認識誤區，影響城鄉發展建設。在2015年底召開的中央城市工作會議上，習近平總書記強調要認識、尊重、順應城市發展規律，并歸納總結了幾大城市發展規律。即城市和經濟發展兩者相輔相成、相互促進，城市發展是農村人口向城市集聚、農業用地按相應規模轉化為城市建設用地的過程，城市規模要同資源環境承載能力相適應。這種科學歸納有利于我們正確認識和系統把握城市發展規律，糾正一些地方城市發展建設中存在的錯誤認識和不科學做法，為新時代做好城市工作提供了理論遵循。鄉村建設同樣要遵循城鄉發展建設規律。在2013年底召開的中央農村工作會議上，習近平總書記指出：“隨著經濟社會發展，一些村落會集聚更多人口，一些自然村落會逐步消亡，這符合村莊演進發展規律。”遵循這一發展規律，就需要適應城鄉人口變化趨勢優化村莊布局，而不能把城鎮化過程中一些村莊的消亡錯誤理解為鄉村的消亡或者衰落。伴隨著城鎮化的深入推進，鄉村人口和村莊數量將會持續減少，這是城鎮化快速推進階段各國城鄉格局演變的普遍趨勢。
科學闡明城鄉融合發展的目標方向
進入新世紀以來，我國城鄉發展政策在概念表達上發生了變化。黨的十六大報告提出統籌城鄉經濟社會發展，黨的十七大報告提出城鄉經濟社會發展一體化，黨的十八大報告提出城鄉發展一體化，黨的十九大報告和二十大報告則強調城鄉融合發展。從統籌城鄉經濟社會發展到城鄉發展一體化再到城鄉融合發展，既反映了中央政策的一脈相承，又體現了適應新形勢的與時俱進。統籌城鄉發展突出政府的統籌作用，但僅依靠政府統籌，難以實現城鄉融合發展和一體化，還需要更好發揮市場機制的作用。城鄉發展一體化強調一體化目標，城鄉融合發展強調雙向融合互動和共建共享，二者在發展理念和目標導向上是一致的。總體上看，城鄉融合發展是一個更廣泛的概念，其內涵更具包容性，可以涵蓋統籌城鄉發展和城鄉發展一體化的各個方面。習近平總書記始終把人民放在心中最高位置，在一系列重要論述中科學闡明了城鄉融合發展的目標體系和主攻方向，注重全面提高城鄉融合發展水平。
一是體現以人民為中心的發展思想。城鄉融合發展是破解城鄉發展不平衡的有力抓手，其價值取向是堅持以人民為中心，讓廣大人民共享改革發展成果，實現人的自由全面發展。推進城鄉融合發展，就是要在堅持城鄉開放和地位平等的基礎上，通過資源共享、發展機會共享、公共服務共享和發展成果共享，逐步縮小城鄉差距，實現城鄉普遍繁榮和共同富裕。這種城鄉共享發展，既體現了中國特色社會主義的本質要求，也是城鄉融合發展的重要特征。習近平總書記再三強調要“讓廣大農民平等參與改革發展進程、共同享受改革發展成果”，提出“把工業反哺農業、城市支持農村作為一項長期堅持的方針”，充分體現了以人民為中心的發展思想和實現共同富裕的要求。
二是確立城鄉融合發展目標體系。習近平總書記指出，推進城鄉發展一體化“目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化”。“五化”目標涵蓋基本權益、公共服務、居民收入、要素配置、產業發展等領域，構成了一個完整科學的目標體系。盡管這一目標體系是針對城鄉發展一體化提出的，但對推進城鄉融合發展同樣適用。在“五化”目標中，城鄉居民基本權益平等化是將城市與鄉村置于平等的地位，賦予城鄉居民平等的各項基本權益，包括政治權利、受教育權、就業權、財產權、社會保障權益等，它是實現城鄉融合發展的基礎和前提。當前重點是加快農業轉移人口市民化，保障城鄉勞動者平等就業權利，同時賦予農民更加充分的財產權利，推動城鄉要素平等交換。城鄉（基本）公共服務均等化是指城鄉居民能夠公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，它是實現城鄉融合發展、增進民生福祉的內在要求。當前重點是補齊鄉村公共服務短板，提高供給質量和便利度，實現城鄉基本公共服務優質均衡。城鄉居民收入均衡化是城鄉居民收入逐步趨近的長期過程，它是城鄉融合發展的核心內容，也是衡量城鄉融合和共富程度的關鍵指標。縮小城鄉居民收入差距重在增加農民收入，促進農民收入持續穩定增長。城鄉要素配置合理化是城鄉融合發展的重要特征，需要發揮政府與市場的合力。當前重點是消除各種制度壁壘，促進城鄉要素雙向流動、優化配置，提高城鄉要素配置效率。城鄉產業發展融合化既是城鄉融合發展的基本趨勢，也是推進鄉村全面振興的有效途徑。當前重在充分挖掘農業多種功能和鄉村多元價值，促進城鄉產業全鏈條深度融合和轉型升級。
三是闡明城鄉融合發展主攻方向。城鄉融合是一個多層次、多領域、全方位的全面融合概念，涉及城鄉發展多維度、各領域和全過程。從發展維度看，城鄉融合包括城鄉要素融合、產業融合、空間融合、制度融合和政策融合，不僅要推動城鄉要素、產業和空間融合，而且要促進城鄉發展制度和政策的一體化。從發展領域看，城鄉融合包括城鄉經濟融合、社會融合、文化融合等，是“五位一體”總體布局在城鄉融合發展中的具體體現。從發展過程看，城鄉融合包括城鄉規劃融合、建設融合、治理融合，貫穿于城鄉規劃、建設、治理全過程。在現階段，推進城鄉融合發展必須突出重點，明確主攻方向。習近平總書記指出要“促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展”，由此明確了推進城鄉融合發展的主攻方向。
四是注重全面提高城鄉融合水平。在實踐中，城鄉融合發展是一個由中低水平逐步向高水平邁進的漸進過程。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，高質量發展成為各地城鄉發展的重要目標。新形勢下，我們追求的是一種高質量、全面、可持續的高水平城鄉融合發展。早在2015年，習近平總書記就提出要“逐步實現高水平的城鄉發展一體化”，并指出要“努力形成城鄉發展一體化新格局”。近年來，他又強調構建城鄉融合發展新格局。黨的二十屆三中全會明確提出要“全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平”。這些都充分體現了高水平城鄉融合發展的思路。當然，實現這種高水平城鄉融合發展將是一個長期的漸進過程，需要分階段有序推進。
系統謀劃城鄉融合發展的實踐路徑
近年來，我國城鄉融合發展快速推進，取得了階段性的顯著成效，但總體上看，目前城鄉發展差距仍然較大，城鄉融合發展水平還有待提高，過去長期形成的城鄉分割體制機制尚未從根本上消除，構建符合共同富裕目標要求的高水平城鄉融合發展新格局依然任重道遠。推進城鄉融合發展要堅持從國情出發，既要遵循一般規律，又要突出自身特色，走好城鄉融合發展之路。
一是推進戰略統籌和雙向融合。實行戰略統籌是新時代促進城鄉融合發展的重要舉措。早在2017年底召開的中央經濟工作會議上，習近平總書記就強調“要順應城鄉融合發展大趨勢，堅持新型城鎮化和鄉村振興兩手抓”。從本質上講，堅持“兩手抓”就是強調兩大戰略的統籌。此后，2023年12月中央召開會議強調要“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興”，黨的二十屆三中全會又提出“必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興”，將新型工業化納入戰略統籌之中。實行這三方面的統籌，就是要把新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興三者有機結合起來，強化其戰略目標、規劃設計、實施機制、政策工具等的統籌協調和相互銜接，充分發揮戰略協同效應和相互支撐作用，形成強大合力，以戰略統籌推動形成高水平的城鄉融合發展新格局。
城鄉融合發展是通過城鄉開放和融合實現共建共享共榮的過程，推進新型城鎮化和鄉村全面振興需要將城鄉融合發展理念融入其中。習近平總書記在2017年底召開的中央農村工作會議上明確提出，要重塑城鄉關系，走城鄉融合發展之路；2018年強調“要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路”。在談及城鎮化和城市發展時，習近平總書記強調“城鎮化是城鄉協調發展的過程”“沒有農村發展，城鎮化就會缺乏根基”。以此為遵循，我國城鎮化必須同農業現代化同步發展，城市工作必須同“三農”工作一起推動。這是從城鄉融合和協調發展角度來看待鄉村全面振興和城鎮化過程，突破了傳統的城鄉二元對立思維，跳出了就城市論城市、就鄉村論鄉村的思路，為推進新型城鎮化和鄉村全面振興提供了新路徑。
二是完善體制機制和政策體系。體制機制創新是推動城鄉融合發展的關鍵動力。當前，亟需破除城鄉二元體制障礙，加快體制機制創新，完善相關政策體系，以改革創新推動城鄉融合發展不斷向更高水平邁進。習近平總書記指出，“要堅持以改革為動力，不斷破解城鄉二元結構”“向改革要動力，加快建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”。在這一過程中，要從規劃布局、要素流動、基礎設施、公共服務、教育發展、社會保障等方面進行系統部署，明確各領域深化改革的目標和舉措。在規劃布局方面，要加強頂層設計和系統謀劃，完善規劃體制，通盤考慮城鄉發展規劃編制，一體設計，多規合一。在要素流動方面，要破除妨礙城鄉要素平等交換、雙向流動的制度壁壘，推動人才下鄉、資金下鄉、技術下鄉，推動農村人口有序流動、產業有序集聚，形成城鄉互動、良性循環的發展機制。在基礎設施方面，要推進城鄉基礎設施互聯互通、共建共享，創新農村基礎設施和公共服務設施決策、投入、建設、運行管護機制，鼓勵和支持社會資本廣泛參與，逐步建立全域覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基礎設施服務網絡。在公共服務方面，要加快推動公共服務下鄉，完善城鄉基本公共服務均等化體制機制，逐步建立健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系。在教育發展方面，要優先發展農村教育事業，加快建立以城帶鄉、整體推進、城鄉一體、均衡發展的義務教育發展機制。在社會保障方面，要完善覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系。
三是以縣域為重要切入點。縣域經濟是國民經濟的基本單元，在國民經濟體系中占據重要地位。縣域也是城鄉資源要素流動和配置的樞紐。從總體看，我國縣域國土面積占全國90%左右，人口比重超50%，是城鄉聯系最緊密的地區，率先實現城鄉融合發展具有堅實基礎。在2020年底召開的中央農村工作會議上，習近平總書記指出，要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，把城鄉關系擺布好處理好，一體設計、一并推進。此后，他在不同場合又提出“率先在縣域內破除城鄉二元結構”和“率先在縣域內實現城鄉融合發展”的要求。把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，這是由縣域的地域范圍和基本特征決定的。縣域面積大體適中，城鄉聯系較為緊密，通勤距離和交易半徑不大，融合和遷移成本較低，是現階段推進城鄉融合發展的有效地域單元。同時，縣域內城鄉差距較小，一體化相對容易，有條件率先破除城鄉二元結構，率先實現城鄉融合發展。只有實現了縣域內城鄉融合發展，才能為在更高層次上實現城鄉融合發展創造條件。隨著經濟社會發展水平的提高，城鄉融合發展的統籌層次將逐步提升，統籌地域范圍也將不斷擴大。各地區應從自身實際出發，因地制宜推進城鄉融合發展。例如，在長三角、珠三角等經濟較發達地區，可考慮在地級市域范圍內統籌城鄉融合發展；而對一些具備條件的城區常住人口300萬以上的大城市而言，可考慮在都市圈范圍內實現城鄉融合發展和一體化，并向同城化方向發展。
創新發展馬克思主義城鄉關系理論
習近平總書記關于城鄉融合發展的重要論述，具有深厚的理論淵源和現實基礎，系統回答了我國城鄉融合發展中的重大理論和現實問題，創新發展了馬克思主義城鄉關系理論，為新時代重塑城鄉關系奠定了思想基礎。
一是創新發展了城鄉共同體的理論。馬克思、恩格斯從生產力和社會分工發展的角度揭示了城鄉關系演變規律，認為城鄉融合是城鄉關系的高級形態，強調“消滅城鄉之間的對立，是共同體的首要條件之一”。毛澤東同志在論述城鄉關系時，強調“城鄉必須兼顧”，必須使城市工作和鄉村工作緊密地聯系起來。鄧小平同志強調城鄉之間的互動，指出“農村和城市，就是這樣相互影響、相互促進”。習近平總書記從城鄉共生的角度，強調“要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃”“城鎮和鄉村是互促互進、共生共存的”。這不僅創新發展了城鄉共同體的理論，而且為構建新型工農城鄉關系提供了重要支撐。要看到，這種城鄉互促互進、共生共存的有機整體，其本質就是城鄉共同體。在城鄉共同體中，城鄉平等、開放和互補是其形成的客觀基礎和前提條件，城鄉互促互進、共生共存、共建共享是基本特征，城鄉共同繁榮是發展目標。應該看到，如果沒有城鄉平等、開放和互補，就談不上城鄉互促互進、共生共存和共建共享，也就難以實現城鄉共榮的目標。城鄉共同體既是一種利益共同體，也是一種發展共同體。近年來，我國積極推進城鄉教育、醫療、文化、治理、生態等共同體建設，就是城鄉發展共同體在各領域的生動實踐。
二是提出了新型工農城鄉關系構想。從一定意義上說，城鄉融合發展是城鄉關系演變的高級階段。隨著發展階段和條件的變化，城鄉關系也將隨之改變。習近平總書記高度重視重塑城鄉關系，并根據形勢變化對如何構建新型工農城鄉關系提出新的要求。2013年，習近平總書記提出要“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”，體現了對推進城鄉發展一體化的要求。2017年底，習近平總書記從城鄉融合發展視角對新型工農城鄉關系作出新的概括，提出“要堅持以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。這里，以工補農、以城帶鄉是需要長期堅持的方針，體現了農業農村優先發展的政策要求。工農互促、城鄉互補體現了工農城鄉之間的互促互補關系，全面融合體現了城鄉融合發展的基本特征，而共同繁榮體現了城鄉融合發展的目標和共同富裕的要求。其中，共同繁榮是城市和鄉村的普遍繁榮，“既要建設繁華的城市，也要建設繁榮的農村”。2020年，中央又根據新形勢提出要“強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。其中，將“全面融合”調整為“協調發展”，這一表述的變化更加符合新發展理念的要求，也反映了認識的逐步深化。融合只是發展手段和途徑，而協調既是發展手段又是發展目標，協調發展更加注重發展機會公平和資源配置均衡，符合實現共同富裕的目標導向。總之，關于新型工農城鄉關系的構想與時俱進，明確了新時代推進城鄉融合發展的著力點和重塑城鄉關系的基本方向，是一個兼具理論和現實意義的重大創新。
（作者魏后凱 系中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、中國社會科學院學部委員）
原標題：新時代推進城鄉融合發展的根本遵循
責任編輯：代曉靈、萬鵬
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